„Wir sollten umwelt- und sicherheitspolitische Ziele zusammen verfolgen“
Sabine Schlacke, Professorin für Öffentliches Recht an der Universität Greifswald und WBGU-Mitglied, über die aktuellen Umbrüche in der regelbasierten Ordnung und die Chancen, Kooperationskonzepte aus dem Umwelt- und Klimasektor auf die Verteidigungspolitik zu übertragen.
In seiner aktuellen Lagebeurteilung „Sicherheit – nachhaltig und integriert“ befasst sich der WBGU mit „internationaler Kooperation“. Welche Rolle soll und kann internationale Zusammenarbeit noch spielen in einer Weltlage, in der die regelbasierte Ordnung zunehmend von verschiedenen Seiten unter Druck gerät?
Sabine Schlacke: Fangen wir beim Stichwort regelbasierte Ordnung an. Das ist erstmal kein feststehender Begriff. Als Rechtswissenschaftlerin sehe ich den Kern darin, dass man sich an das Völkerrecht hält, so, wie es vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg fortentwickelt wurde. Dieses Völkerrecht besteht zu einem großen Teil aus Verträgen, aus Völkervertragsrecht, aber auch aus Völkergewohnheitsrecht. Und das ist keinesfalls alles weggebrochen.
Sondern?
Schlacke: Es gilt nach wie vor das völkergewohnheitsrechtlich anerkannte Gewaltverbot. Es verbietet Staaten, militärische Gewalt in internationalen Beziehungen anzudrohen oder auszuüben. Es schützt die territoriale Integrität und politische Unabhängigkeit von Staaten. Ausnahmen bilden nur das Selbstverteidigungsrecht und Maßnahmen des UN-Sicherheitsrats. Hieran halten sich zwar einige Staaten nicht mehr; unter Druck sind auch die Regeln, wie man Krieg führt, das humanitäre Völkerrecht. Das heißt aber nicht, dass große Bereiche, die auch den WBGU speziell interessieren, etwa das Umwelt- und Klimavölkerrecht, infrage gestellt sind. Das möchte ich ausdrücklich betonen.
Aber auch in diesem Feld gibt es Gegenwind. Die USA sind beispielsweise aus dem Pariser Übereinkommen ausgetreten…
Schlacke: Das stimmt, aber der Austritt der USA aus dem Pariser Übereinkommen hat keinen Dominoeffekt erzeugt. Insofern ist das Umweltvölkerrecht als Rechtsordnung lediglich von einzelnen Akteuren, nicht jedoch von der großen Mehrheit der Staaten abgewählt oder aufgegeben worden. Aber natürlich geht internationalen Institutionen wie dem Weltklimarat oder dem Weltnaturschutzverbund mit dem Austritt von finanzstarken Akteuren wie den USA eine nicht unerhebliche Geldquelle verloren. Insofern ist internationale Kooperation schon allein für die finanzielle Sicherheit dieser Institutionen entscheidend. Und natürlich ist Kooperation auch bei völkervertraglich befolgten Regeln nach wie vor wichtig. Oft findet internationale Zusammenarbeit gerade dort noch erfolgreich statt, wo es völkerrechtliche Verträge gibt, die auch von der überwiegenden Zahl der Staaten eingehalten werden, etwa im Umweltsektor. Diese funktionierenden Bereiche können dann vielleicht auch als Foren oder Basis für zwischenstaatliche Kooperationen dienen – und damit diplomatische Kanäle offen halten, die auf andere, militärisch unmittelbar relevante Teile des Völkerrechts ausstrahlen.
Was wäre ein Beispiel für eine solche Kooperation mit Ausstrahlungspotenzial?
Schlacke: Es gibt zahlreiche derartige Kooperationen in Bezug auf das Management von Flüssen. In unserem letzten WBGU-Hauptgutachten ‚Wasser in einer aufgeheizten Welt‘ haben wir das ausführlich behandelt. Ein europäisches Beispiel dafür ist die Wasserrahmenrichtlinie, die auf Zusammenarbeit und gemeinsames Management bei grenzüberschreitenden Flussläufen setzt. In anderen Weltregionen, etwa in Südostasien, bestehen häufig Kooperationen zur Nutzung der regionalen Wasserressourcen. Wenn Wasser ein knappes Gut ist, muss man sich auf diese Vereinbarungen verlassen können – sie haben dann auch eine friedenssichernde Funktion.
Reichen denn die Finanzmittel für den Ausbau internationaler Zusammenarbeit dieser Art?
Schlacke: Die finanziellen Mittel werden zurzeit generell stark in verteidigungspolitische und militärische Maßnahmen kanalisiert. Dennoch müssen die Staaten, die sich nach wie vor an internationale Abkommen halten wollen, dafür zuständige Institutionen wie die UN auskömmlich finanzieren. Das sollte man sich immer wieder klar machen. Aber natürlich wird ein finanzielles Loch auch mit Personalabbau oder eventuell mit internen Umstrukturierungen einhergehen müssen.
Wenn internationale Organisationen wie die UN geschwächt werden, droht dann auch das Thema Nachhaltigkeit in den Hintergrund zu rücken, mit dem sich die Vereinten Nationen ja intensiv befassen?
Schlacke: Wir haben auf internationaler Ebene keine supranationale Rechtsordnung, die ermächtigt wäre, gegenüber den Vertragsstaaten durchzugreifen, wie das etwa die Europäische Kommission oder der Europäische Gerichtshof auf EU-Ebene können. Insofern ist die UN immer darauf angewiesen, dass sie das Vertrauen ihrer Vertragsstaaten hat. Das ist bislang nur von wenigen Staaten entzogen worden. Die Vereinten Nationen beschäftigen sich weiterhin sehr stark mit Nachhaltigkeitsthemen, zum Beispiel im Rahmen der Agenda 2030 mit den Entwicklungszielen für Nachhaltigkeit, den sogenannten Sustainable Development Goals. Und obwohl die Agenda 2030 eben kein bindender völkerrechtlicher Vertrag ist, bildet der von der UN geführte Diskurs dazu weiterhin ein Forum für Kooperation, die in anderen Bereichen nicht mehr funktioniert. China bringt sich in diesem Rahmen beispielsweise stark ein und geht auch auf Staaten zu, wie das sonst in anderen Kontexten gar nicht mehr der Fall ist. Das sollte man nutzen.
Das heißt die Zusammenarbeit beim Thema Nachhaltigkeit könnte vielleicht auch Signalwirkung für Sicherheitsbereiche wie die Verteidigungspolitik entfalten und auch in diesen Feldern neue Kooperationen ermöglichen?
Schlacke: Das wäre meine These. Jedenfalls sollten wir auf keinen Fall mit der Zusammenarbeit zur Agenda 2030 nachlassen, aus doppeltem Grund – inhaltlich, um die Transformation zur Nachhaltigkeit voranzutreiben, und strategisch, um eine Basis für weiterführende Kooperationsansätze zu schaffen.
Wie sollten sich die EU und Deutschland in dieser Situation ausrichten?
Schlacke: Ich sehe da drei Punkte. Der erste ist ganz banal: weitermachen wie bisher, zentrale Ziele wie das Nichtüberschreiten der 1,5-Grad-Temperaturschwelle konsequent weiterverfolgen, sich gebunden fühlen an die Verträge, die man geschlossen hat – und diese Verträge auch mit unverminderter Ambition in nationales Recht umsetzen und mit nationalem Recht durchsetzen. Punkt zwei lautet: Die Zusammenarbeit in Bereichen, in denen gute Kooperationen bestehen, fortsetzen und auf sicherheitspolitische Kontexte übertragen. Wenn wir also beispielsweise mit Indien und China zu den Nachhaltigkeitszielen eng zusammenarbeiten, sollten wir das auch im Hinblick auf sicherheitspolitische Belange ausbauen. Und der dritte Punkt wäre, neue Kooperationen außerhalb der Umweltkonventionen zu suchen, etwa plurilaterale Zusammenschlüsse. Dabei lassen sich umweltpolitische und sicherheitspolitische Ziele zusammen verfolgen.
Zum Beispiel?
Schlacke: Deutschland könnte mit Polen enger zusammenarbeiten, um die Grenzen zu schützen, indem etwa Moorgebiete in den Grenzregionen wiedervernässt werden. Polen macht das bereits. Die Maßnahme hat einen zweifachen Nutzen: Sie dient dem Schutz von Klima und Artenvielfalt. Gleichzeitig erschwert sie etwaige Angriffe vom Boden aus, wenn der Untergrund nicht gut befahrbar ist.
Und eine Ebene höher angesetzt: Welche neuen Kooperationspartner sollte sich die EU suchen, wenn wichtige Partner wie die USA auszufallen drohen?
Schlacke: Die EU sollte sich stärker in Richtung von Ländern mittleren Einkommens orientieren, etwa den Schulterschluss mit Staaten in Südamerika oder Afrika suchen. Das findet zum Teil ja auch schon statt.
Wenn Deutschland und Europa den Weg, den Sie skizziert haben, konsequent weiterverfolgten – was würde das insgesamt für unsere Sicherheit bedeuten?
Schlacke: Die Weiterführung und vielleicht sogar verstärkte Verfolgung von umweltpolitischen Zielsetzungen in vorhandenen Kooperationen wie dem Umweltvölkervertragsrecht oder der Agenda 2030 schafft Vertrauen. Damit bereiten diese Kooperationen die Grundlage, sich auch im neu zu gestaltenden verteidigungs- und sicherheitspolitischen Bereich darauf zu stützen und sie möglicherweise auch dort zu aktivieren und fortzuentwickeln. Das sehe ich als große Chance.