|
|
| Global Change Portal |
 |
 |
POLITIKPAPIER
2
|
  |
 |
2 Grundlagen des Konzepts der Nutzungsentgelte 3 Entgelte für die Nutzung des Luftraums durch den Flugverkehr
Regelungslücke im internationalen Luftverkehr und die Erhebung eines Nutzungsentgelts Ausgestaltung eines Nutzungsentgelts Höhe des Aufkommens und Verwendung der Mittel
Regelungslücke im Seeverkehr und die Erhebung eines Nutzungsentgelts Ausgestaltung eines Nutzungsentgelts Höhe des Aufkommens und Verwendung der Mittel
Ausgestaltung von ENV Voraussetzungen für eine Operationalisierung und offene Forschungsfragen
1 Einleitung: Nutzungsentgelte im Rahmen globaler NachhaltigkeitspolitikIm
Vorfeld der im März 2002 stattfindenden UN-Finanzierungskonferenz
(International Conference on Financing for Development – UNFfD) und
des Weltgipfels für Nachhaltige Entwicklung (World Summit on Sustainable
Development – WSSD) im September 2002 rückt die Frage der Finanzierung
der globalen Nachhaltigkeitspolitik zunehmend in den Mittelpunkt des Interesses.
Die Probleme des globalen Wandels gewinnen an Brisanz (WBGU, 2001), und
die Staatengemeinschaft bekundet zunehmend ihren Willen zur kooperativen
Bewältigung dieser Probleme. Die Frage nach der Aufbringung der dazu
notwendigen Finanzmittel konnte jedoch bisher nicht befriedigend gelöst
werden.
Dies
betrifft unter anderem die ehrgeizigen Entwicklungsziele, die sich die
Vereinten Nationen auf dem Millenniumsgipfel im September 2000 gesetzt
haben. Dazu zählt vor allem die Halbierung des Anteils der in extremer
Armut lebenden Weltbevölkerung bis zum Jahr 2015, aber auch die Verbesserung
des Zugangs zu Trinkwasser und Basisgesundheitsdiensten, eine einfache
Schulausbildung für alle Menschen und die Vermeidung einer weiteren
Ausbreitung der HIV/AIDS-Infektion. Ob diese und andere Nachhaltigkeitsziele
erreicht werden können, erscheint nicht zuletzt aufgrund stagnierender
öffentlicher Budgets für Entwicklungszusammenarbeit (Official
Development Assistance – ODA) fraglich.
Diese Probleme stehen auf der Tagesordnung der genannten UN-Finanzierungskonferenz
(UNFfD), die in Monterrey (Mexiko) stattfinden wird. Die Entwicklungsländer
erwarten substanzielle Zusagen der Industrieländer für einen
erhöhten Ressourcentransfer und eine baldige Umsetzung des Ziels,
den Entwicklungsländern 0,7% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für
öffentliche Entwicklungszusammenarbeit zur Verfügung zu stellen.
Ohne Verständigung auf einen wachsenden Finanztransfer von Nord nach
Süd scheint auch der Erfolg der Johannesburger Konferenz (WSSD) gefährdet.
Die UNFfD wird allerdings neben der öffentlichen Entwicklungsfinanzierung
auch andere Themen wie die Mobilisierung einheimischer Finanzressourcen,
die privaten Kapitalflüsse, den internationalen Handel, den Abbau
der Verschuldung der Entwicklungsländer und die Reform des internationalen
Finanzsystems behandeln. Die Frage der öffentlichen Entwicklungsfinanzierung
muss daher im Zusammenhang mit dieser umfassenden Agenda gesehen werden.
Neben einer Anhebung der Mittel für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit
geht es auch um die Schaffung geeigneter institutioneller Rahmenbedingungen
auf nationaler und internationaler Ebene, damit private und öffentliche
Finanzquellen verstärkt für Belange der internationalen Umwelt-
und Entwicklungspolitik nutzbar gemacht werden können.
Der
Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen
(WBGU) möchte zu diesem Themengebiet einen Beitrag leisten. In seinem
Jahresgutachten 2000 "Neue Strukturen globaler Umweltpolitik" hat sich
der Beirat bereits mit diesen Fragen befasst und unter anderem die Erhebung
von Entgelten für die Nutzung bestimmter globaler Gemeinschaftsgüter
wie des internationalen Luftraums und der Hohen See empfohlen (WBGU, 2001).
An gleicher Stelle hat der Beirat auf die Möglichkeit hingewiesen,
zum Schutz nationaler Güter, deren Erhalt im globalen Gemeinschaftsinteresse
ist, internationale Entgelte für Nutzungsverzichtserklärungen
(ENV) einzuführen.
Im
vorliegenden Politikpapier fasst der WBGU die zentralen Ergebnisse seines
Sondergutachtens über Nutzungsentgelte im Rahmen globaler Nachhaltigkeitspolitik
zusammen (WBGU, 2002) und gibt Empfehlungen zu einer politisch tragfähigen
Umsetzung des Konzepts der globalen Nutzungsentgelte für drei Anwendungsbereiche:
2 Grundlagen des Konzepts der NutzungsentgelteBei
den globalen Gemeinschaftsgütern internationaler Luftraum und Hohe
See handelt es sich um so genannte Open-Access-Güter, bei denen eine
Zuteilung von Eigentumsrechten nicht praktikabel erscheint. Falls man
nicht zu gemeinsam getragenen Regeln des "guten Umgangs" mit diesen Gemeinschaftsgütern
kommt, besteht die Gefahr der Übernutzung, weil die Nutzer globaler
Gemeinschaftsgüter nicht die vollen volkswirtschaftlichen Kosten
ihres Handelns tragen müssen. Diese globalen Allmendegüter müssten
daher von der Staatengemeinschaft quasi treuhänderisch verwaltet
werden.
An
diesem Punkt setzt nun das Konzept der Nutzungsentgelte an. Mit der Erhebung
eines Entgelts sollen Regelungslücken geschlossen werden, die zur
Übernutzung globaler Gemeinschaftsgüter führen. Das Entgelt
soll einen Zusammenhang zwischen dem Nutzen von Umweltgütern und
nutzungsbedingten Beeinträchtigungen erkennen lassen. Nutzer können
über das zu entrichtende Entgelt die Knappheit einer Ressource und
die Kosten ihrer Bereitstellung erkennen. Hierdurch werden ökologische
Lenkungswirkungen erzeugt (Lenkungsfunktion von Nutzungsentgelten).
Nutzungsentgelte mobilisieren darüber hinaus zusätzliche Finanzmittel,
die zweckgebunden zur Finanzierung des Erhalts und der Wiederherstellung
globaler Gemeinschaftsgüter genutzt werden sollten (Finanzierungsfunktion
von Nutzungsentgelten).
Die
Entgelte sind zu senken, wenn die umweltbelastenden Effekte zurückgehen.
Dieser enge Zusammenhang mit dem Umweltschutz ist zentral für das
Konzept der Nutzungsentgelte und weist eine gewisse Nähe zum finanzwissenschaftlichen
Begriff der Gebühr auf. Das Konzept der Nutzungsentgelte ist somit
von einer Steuer zu unterscheiden, die keinen direkten Zusammenhang zwischen
Steuerzahlung und zu finanzierender Leistung herstellt.
Das
Beispiel der Nutzung des internationalen Luftraums verdeutlicht die Funktion
von Nutzungsentgelten: Bei der Festlegung von Entgelten sind die Beiträge
des Luftverkehrs zu den globalen Treibhausgasemissionen und die damit
verbundenen Klimaschäden zu berücksichtigen. Durch die Nutzungsentgelte
werden ökonomische Anreize gesetzt, Treibhausgasemissionen über
verbesserte Techniken und Verhaltensänderungen auf der Nachfrageseite
zu reduzieren. Die aufgebrachten Finanzmittel sollten zweckgebunden zur
Finanzierung globaler Klimaschutzpolitik genutzt werden. Zweckbindung
bedeutet dabei, dass die Mittel eingesetzt werden sollten, um Maßnahmen
zur Erhaltung und Wiederherstellung der Qualität des öffentlichen
Guts "Klima" und Maßnahmen zur Anpassung an Klimaschäden zu
finanzieren.
Mit
dem Konzept der globalen Nutzungsentgelte sind zudem erwünschte Verteilungseffekte
verbunden. Diejenigen, die Umweltgüter besonders intensiv nutzen,
werden in besonderem Maß durch das Entrichten eines Nutzungsentgelts
an der Finanzierung des Schutzes und Erhalts globaler Gemeinschaftsgüter
beteiligt. Zugleich können über die Verwendung des Aufkommens
auf internationaler Ebene erwünschte Verteilungseffekte erzielt werden.
So sollten von der Mittelverwendung insbesondere diejenigen Länder
profitieren, die von Umweltschäden aus der Nutzung des Luftraums
bzw. der Meere besonders betroffen sind und eine geringe wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit haben.
Ein
Vorteil von Nutzungsentgelten besteht darin, dass politische Widerstände
leichter überwunden werden können, wenn die Verwendung zweckgebunden
ist und im Zusammenhang mit der genutzten Ressource zu sehen ist. Dies
ist besonders für eine Umsetzung des Konzepts auf internationaler
Ebene von Bedeutung. Die Zustimmung der Entwicklungsländer zu einem
System globaler Nutzungsentgelte ist zweifellos bei zweckgebundener Verausgabung
der Mittel für globale Nachhaltigkeitspolitik leichter zu gewinnen,
als wenn die Einnahmen ohne Zweckbindung eingesetzt werden.
3 Entgelte für die Nutzung des Luftraums durch den FlugverkehrUmweltbelastungen durch den FlugverkehrBei
den vom Flugverkehr verursachten Emissionen fallen vor allem Kohlendioxid
(CO2), Stickoxide (NOx),
Kohlenmonoxid (CO), Kohlenwasserstoffe, Wasserdampf, Schwefeloxide (SOx)
und Aerosolpartikel ins Gewicht. Im Zusammenhang mit der Erhebung von
Nutzungsentgelten für den internationalen Luftraum ist nur die Klimawirksamkeit
als globale Umweltbelastung zu berücksichtigen. Dafür sind nicht
nur die Emissionen der Treibhausgase CO2 und Wasserdampf
von Bedeutung, sondern auch die Wirkung der Emission von NOx,
SOx und Aerosolen auf die Konzentration von Ozon
und Methan (CH4) sowie auf die Entstehung von Kondensstreifen.
Insgesamt ist die derzeitige Klimawirksamkeit des früheren und heutigen
Luftverkehrs etwa doppelt so hoch wie die Wirksamkeit der CO2-Emissionen
aus dem Luftverkehr. Es ist zu beachten, dass eine Reduktion bestimmter
klimawirksamer Gase aus dem Flugverkehr möglicherweise andere, ebenfalls
schädliche Emissionen erhöht. So wird etwa durch eine Verminderung
des Treibstoffverbrauchs eine CO2-Reduktion bewirkt,
die Entstehung von NOx wird jedoch eher gefördert.
Der
Flugverkehr ist diejenige Quelle von Treibhausgasen, die weltweit am stärksten
wächst. Der Anteil des Flugverkehrs an der anthropogenen Klimaänderung
wird vom IPCC für das Jahr 2050 in verschiedenen Szenarien auf ca.
3,5–15% geschätzt (IPCC, 1999). Der CO2-Ausstoß
des Flugverkehrs wird sich von 1992 bis 2025 im mittelfristigen Trend,
d. h. auch trotz der Ereignisse vom 11. September 2001, voraussichtlich
verdreifachen. Man erwartet, dass sich der Anteil des Flugverkehrs am
gesamten Passagiertransportvolumen bis 2050 im Vergleich zu 1990 von 9
auf 36% vervierfachen wird. Das hohe Nachfragewachstum im Flugverkehr
ist durch den Anstieg des Bruttosozialprodukts in verschiedenen Regionen
der Welt, das Bevölkerungswachstum, einen starken Anstieg des Ferntourismus
sowie generell durch hohe Mobilität und längere zurückgelegte
Wege zu erklären.
Regelungslücke im internationalen Luftverkehr und die Erhebung eines NutzungsentgeltsTrotz
erheblicher Klimawirkungen unterliegen die CO2-Emissionen
des internationalen Flugverkehrs keinen quantitativen Reduktionsverpflichtungen.
Sie werden nicht in den Emissionsbilanzen der Staaten erfasst und fallen
daher nicht unter die Bestimmungen des Kioto-Protokolls. Der Beirat sieht
daher im Bereich der Nutzung der Atmosphäre durch den internationalen
Flugverkehr eine bedenkliche Regelungslücke, die aus Klimaschutzgründen
unbedingt geschlossen werden sollte.
Der
WBGU empfiehlt der Bundesregierung, diese Regelungslücke durch die
Erhebung eines Nutzungsentgelts zu schließen. Entgelte für
die Nutzung des Luftraums könnten einen wertvollen Beitrag zum Klimaschutz
leisten, weil sie sowohl einen ökologischen Lenkungseffekt aufweisen
als auch Finanzmittel generieren. Der ökologische Lenkungseffekt
setzt an zwei Aspekten an: Einerseits ist davon auszugehen, dass Nutzungsentgelte
auf den Luftverkehr die Flugpreise erhöhen und daher das Wachstum
der Nachfrage nach Flugleistungen verringern werden. Andererseits können
Nutzungsentgelte Anreize dafür schaffen, Flugzeuge, Triebwerke, Flugrouten
usw. dahingehend anzupassen, dass sie mit möglichst wenig Schadstoffemissionen
verbunden sind.
Ausgestaltung eines NutzungsentgeltsEs
gibt verschiedene Möglichkeiten zur Ausgestaltung eines Nutzungsentgelts
für den Flugverkehr. Nutzungsentgelte können unmittelbar die
Flugpreise erhöhen (Ticketabgabe), sich am Kerosinverbrauch oder
an den Emissionen orientieren oder in Form handelbarer Emissionszertifikate
umgesetzt werden.
Es
sind insbesondere diejenigen Ausgestaltungsformen eines Nutzungsentgelts
von Vorteil, die auf der Angebotsseite entsprechende Anreize zur Verringerung
von Umweltschäden schaffen und zusätzliche Finanzmittel generieren.
Während eine Ticketabgabe durch eine pauschale Erhöhung der
Flugpreise nur geringe ökonomische Anreize zur Verringerung der Umweltbelastung
setzt, gehen von einer Kerosinabgabe und einer emissionsorientierten Abgabe
nennenswerte ökologische Lenkungswirkungen aus. Verglichen mit der
Kerosinsteuer weist eine emissionsorientierte Abgabe den Vorteil auf,
dass die Ausweichmöglichkeiten geringer sind und somit ein höheres
Aufkommen erzielt werden kann. Insbesondere das "Tankering" (Aufnahme
von Kerosin auf Flughäfen in nicht besteuerten Ländern) reduziert
das potenzielle Aufkommen einer Kerosinsteuer erheblich und verursacht
– wegen höheren Fluggewichts und geflogener Umwege – zusätzliche
Umweltbelastungen. Außerdem können bei emissionsorientierten
Nutzungsentgelten verschiedene Emissionstypen explizit berücksichtigt
werden. Handelbare Emissionszertifikate weisen den Nachteil auf, dass
nur bei einer Versteigerung signifikante Finanzmittel generiert würden.
Eine Versteigerung von Zertifikaten erscheint jedoch politisch kaum durchsetzbar.
Daher
empfiehlt der WBGU der Bundesregierung, sich auf internationaler Ebene
für die Einführung eines emissionsorientierten Nutzungsentgelts
einzusetzen. Dieses wäre idealerweise so auszugestalten, dass die
Höhe des Entgeltsatzes auf Basis des Flugzeugtyps, des Triebwerkstyps,
der (durchschnittlichen) Flugroute, der Distanz und des Ladegewichts bestimmt
wird (kalkulierte Emissionsabgabe). Das genaue Design eines "optimalen"
Entgeltmodells sollte von internationalen Gremien bestimmt werden. Um
Widerstände bei der Einführung gering zu halten, empfiehlt der
Beirat, zunächst mit einem gemäßigten Entgeltsatz zu beginnen.
Dies sollte insbesondere für den Fall einer EU-weiten Einführung
gelten, um übermäßige Wettbewerbsnachteile der europäischen
Luftverkehrsbranche zu vermeiden. Die aus Klimaschutzgründen erforderlichen
weiteren Erhöhungen des Entgeltsatzes sollten in einem Zeitplan festgeschrieben
werden, um sowohl die ökologische Lenkungswirkung kontinuierlich
zu erhöhen als auch der Luftverkehrsbranche eine langfristige Kalkulation
zu ermöglichen.
Eine
Institution, die im Zusammenhang mit der Erhebung einer Emissionsabgabe
eine wichtige Rolle spielen könnte, ist die ICAO (International Civil
Aviation Organisation). Die ICAO wäre hierzu allerdings stärker
als bisher in den globalen Umweltschutz einzubinden. Bei entsprechendem
politischen Willen könnte umweltpolitischen Zielen in der ICAO ein
höherer Stellenwert gegenüber partikularen und kurzfristigen
ökonomischen Interessen der einzelnen Länder zugewiesen werden.
Beispielsweise wäre es denkbar, dass die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention
und des Kioto-Protokolls die ICAO auffordern, verbindliche Ziele für
eine Reduktion der Treibhausgasemissionen aus dem Luftverkehr festzusetzen.
Da davon auszugehen ist, dass die ICAO an einer organisationsinternen
Regelung interessiert ist, würden ihr Anreize gesetzt, zügig
mit der Ausarbeitung eines emissionsbezogenen Nutzungsentgelts zu beginnen.
Alternativ könnten die CO2-Emissionen aus
dem Luftverkehr auch in das Kioto-Protokoll integriert werden.
Höhe des Aufkommens und Verwendung der MittelIn
verschiedenen IPCC-Szenarien wird der Anteil des Flugverkehrs an der Klimawirksamkeit
der anthropogenen Treibhausgasemissionen für 2050 auf 3,5–15%
geschätzt (IPCC, 1999). Bei vorsichtiger Abschätzung der Klimaschäden
(inklusive der Anpassungskosten) und der Vermeidungskosten (z. B. Emissionsreduktionen)
kann man von Gesamtkosten in Höhe von ca. 100–200 Mrd. €
pro Jahr ausgehen. Damit wären dem Flugverkehr anteilige Kosten von
ca. 3–30 Mrd. € pro Jahr zuzurechnen. Obwohl diese Schätzung
der Klimaschäden mit vielen Unsicherheiten behaftet ist, kann davon
ausgegangen werden, dass eine kalkulierte Emissionsabgabe – als Maximalbetrag
am Ende einer schrittweisen Erhöhung des Entgeltsatzes und bei weltweiter
Gültigkeit des Entgeltsystems – ein Aufkommen in einer solchen
Größenordnung erzielen könnte.
Das
Aufkommen sollte für die Wiederherstellung und den Erhalt der Qualität
des globalen Schutzguts "Klima" verwendet werden. In diesem Zusammenhang
wäre vor allem an die Vermeidung der Emission von Treibhausgasen
in Bereichen außerhalb des Flugverkehrs zu denken. Konkret würden
etwa Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz und der verstärkte
Einsatz erneuerbarer Energien hierunter fallen.
Darüber
hinaus wären Maßnahmen zur Anpassung bzw. zur "Reparatur" von
Klimaschäden zu finanzieren. Dabei ist darauf zu achten, dass der
Zusammenhang zwischen Schäden, für die Anpassungsmaßnahmen
finanziert werden sollen und verursachenden Klimaveränderungen möglichst
eng ist. Ein Beispiel für Maßnahmen, die in einem engen Zusammenhang
mit Klimaveränderungen stehen (Klimaschäden erster Ordnung)
wären Küstenschutzmaßnahmen wie etwa Deichbau als Reaktion
auf den klimabedingten Meeresspiegelanstieg. In der Kausalkette der Klimawirkungen
weiter von der Ursache entfernte Schäden wären z. B. Einnahmeeinbußen
von Ländern, deren touristische Attraktivität durch Klimaschäden
zurückgeht (z. B. durch Zerstörung von Korallenriffen) oder
sogar soziale Verwerfungen (z. B. Anstieg der Kriminalität). In diesem
Zusammenhang wird von Klimaschäden höherer Ordnung gesprochen.
Ob
bzw. mit welcher Priorität aus dem Aufkommen der Nutzungsentgelte
Maßnahmen zur Reparatur der Schäden höherer Ordnung finanziert
werden sollen, bleibt zunächst offen. Zur Festlegung der Reichweite
der Zweckbindung werden Kriterien benötigt, die in zwischenstaatlichen
Verhandlungen, auf der Basis weiterer Forschungsaktivitäten, entwickelt
werden müssen.
Bei
einer Verwendung der Mittel ist vor allem an Länder mit expliziter
Klimapolitik, hohen Umweltschäden aus anteiligen Luftbelastungen
durch den Flugverkehr und geringer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit
zu denken. Dabei ist die Effizienz der Mittelverwendung angemessen zu
beachten. In diesem Sinn könnte vor allem eine programm- oder projektbezogene
Finanzierung in den grundsätzlich förderwürdigen Ländern
in Frage kommen.
Für
die Verwaltung der Mittelverwendung empfiehlt der Beirat, den größten
Teil des Aufkommens an bestehende internationale Institutionen aus dem
Klimaschutzbereich zu vergeben. Für die Verausgabung der Mittel eignen
sich insbesondere die drei neuen, in Marrakesch vereinbarten Fonds des
Klimaregimes (Spezieller Klimaänderungsfonds, Anpassungsfonds oder
der Fonds für die am wenigsten entwickelten Länder). Ein Teil
der Mittel könnte auch direkt dem Klimasegment der Globalen Umweltfazilität
(Global Environment Facility – GEF) zugeteilt werden, die der Finanzierungsmechanismus
der Klimarahmenkonvention ist. Hierbei ist darauf zu achten, dass genügend
Augenmerk auf die anteilige Kompensation und Reparatur von Schäden
gelegt wird, die durch Treibhausgasemissionen aus dem Flugverkehr entstanden
sind. Außerdem ist sicherzustellen, dass die bisherigen GEF-Mittel
angesichts des neuen Mittelzuflusses nicht reduziert werden.
Politisch
durchsetzbar dürfte vermutlich nur ein Modell sein, welches das Aufkommen
der Nutzungsentgelte sowohl internationalen wie auch nationalen Institutionen
zukommen lässt. Eine Festlegung der jeweiligen Anteile für die
beiden Kategorien von Aufkommensempfängern wäre auf internationaler
Ebene auszuhandeln. Als Kriterien zur Festlegung der Anteile könnten
wiederum das Ausmaß nationaler Schäden als Folge von Klimaveränderungen
sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der verschiedenen Länder
dienen. Grundsätzlich sollte aber zumindest mittel- und langfristig
der größte Teil der Mittel an internationale Institutionen
gehen. Institutionen, die solche Aushandlungen ermöglichen, könnten
die Vertragsstaatenkonferenzen der Klimarahmenkonvention und des Kioto-Protokolls
sein. Im Hinblick auf die politische Durchsetzung sinnvoller Mechanismen
zur Verausgabung der Einnahmen aus Nutzungsentgelten erscheint dem Beirat
eine Auswertung der bisherigen klimapolitischen Erfahrungen unumgänglich.
4 Entgelte für die Nutzung der Meere durch die SchifffahrtUmweltbelastungen durch die SchifffahrtObwohl
in den vergangenen Jahren sowohl auf internationaler als auch auf nationaler
Ebene verstärkte Anstrengungen zum Schutz der Meere unternommen wurden,
verschlechtert sich deren Zustand weiterhin. Besonders hoch ist die Belastung
der Meeres- und Küstenökosysteme durch Einträge von Schadstoffen,
Nährstoffen und Sedimentpartikeln. Zwar ist die Seeschifffahrt auf
langen Strecken die umweltfreundlichste Transportform, die insbesondere
erheblich energieeffizienter ist als der Luftverkehr, bei dem bis zu 100fach
höhere CO2-Emissionen pro Tonne Fracht entstehen.
Dennoch trägt auch die Seeschifffahrt in erheblichem Umfang zur Verschmutzung
der Meere und der Luft sowie – über die CO2-Emissionen
– zum anthropogenen Klimawandel bei.
Öleinleitungen
durch den Seeverkehr führen zumindest lokal zu einer erheblichen
Belastung der betroffenen Ökosysteme. Einträge von toxischem
Tributylzinn (TBT) aus "Antifouling"-Anstrichen, die den Rumpf von Schiffen
vor Bewuchs schützen sollen, reichern sich in den Sedimenten des
Meeresbodens an. Dort können sie z.B. als hormonell wirksame Substanzen
zur Geschlechtsumwandlung von Schnecken führen. Durch den unkontrollierten
Austausch von Ballastwasser werden gebietsfremde Arten in weit entfernte
Ökosysteme eingebracht, die dort unter Umständen zerstörerische
Auswirkungen auf die biologische Vielfalt entfalten und zu erheblichen
ökonomischen Einbußen führen können.
Neben
diesen Einträgen in die Meere emittiert der Schiffsverkehr auch Schadstoffe
in die Atmosphäre. Der Schiffsverkehr ist für ungefähr
7% der CO2-Emissionen des Verkehrssektors oder
für ungefähr 2% der globalen CO2-Emissionen
verantwortlich. Darüber hinaus entfallen ca. 7% aller Emissionen
von Schwefeldioxid (SO2) und 11–12% aller
Emissionen von Stickoxiden (NOx) auf die Schifffahrt.
Regelungslücke im Seeverkehr und die Erhebung eines NutzungsentgeltsDie
Hohe See ist keiner staatlichen Rechtshoheit unterworfen. Auch nach In-Kraft-Treten
der Seerechtskonvention (UNCLOS) ist die Nutzung der Hohen See als Transportweg
ein klassisches Beispiel für ein frei zugängliches globales
Gemeinschaftsgut. Die Hohe See und die Küstengewässer stehen
in einem untrennbaren ökologischen Zusammenhang. Die zunehmende weltweite
Degradierung der Küstenökosysteme droht sich bis zur Hohen See
und selbst in die Tiefsee auszudehnen, was u. a. die schützenswerte
marine biologische Vielfalt gefährdet. Daher hält es der Beirat
für gerechtfertigt, die Meere an sich – unabhängig von
der rechtlichen Zuordnung abgestufter nationaler Hoheitsbefugnisse durch
das internationale Seerecht – unter Einbeziehung der territorialen
Küstengewässer als knappes globales Gemeinschaftsgut einzustufen.
Die Erhebung von Nutzungsentgelten ist demnach zu erwägen, um die
bestehende Regelungslücke zu schließen.
Nutzungsentgelte
setzen einen Anreiz, die von der Schifffahrt ausgehenden Belastungen für
die Meeresumwelt zu reduzieren. Angesichts der relativen Umweltfreundlichkeit
und der Bedeutung des Seeverkehrs für den Welthandel steht dabei
eine Verringerung des Schiffsverkehrsaufkommens nicht im Vordergrund.
Vielmehr soll durch die Erhebung eines Nutzungsentgelts ein Anreiz geschaffen
werden, Maßnahmen, insbesondere im Bereich der Technik und des Umweltmanagements,
für eine Reduzierung der von der Schifffahrt ausgehenden Belastungen
für die Meeresumwelt zu ergreifen. Dabei erscheint es dem Beirat
zweckmäßig, einen integrativen Ansatz zu verfolgen und zugleich
auch Umweltbelastungen ins Visier zu nehmen, die in nur mittelbarem Zusammenhang
mit der Meeresverschmutzung stehen. Hierzu gehören insbesondere die
Emissionen von CO2 und SO2
durch den Schiffsverkehr. Die gewonnenen Finanzmittel sollen zweckgebunden
für Maßnahmen zu Schutz und Wiederherstellung der Qualität
der Meere verwendet werden.
Ausgestaltung eines NutzungsentgeltsDer
Beirat spricht sich für die Erhebung eines auf jährlicher Basis
zu entrichtenden und ökologisch differenzierten Entgelts aus. Bezogen
auf ein Basisentgelt können Rabatte gewährt werden, die von
der generellen Qualität und auch der Umweltqualität der Schiffe
abhängen. Wichtige Aspekte in diesem Zusammenhang sind etwa die Reedereipolitik
(inklusive des Umweltmanagements), die Konstruktion und Ausstattung sowie
das Betriebsmanagement der Schiffe. Das Basisentgelt wäre anhand
der Tragfähigkeit der Schiffe, der Leistungskraft der Motoren und
einem Gebührenfaktor zu bestimmen. Je nach angestrebter Aufkommenshöhe
und gewünschter ökologischer Lenkungswirkung wäre die Höhe
des Gebührenfaktors festzulegen.
Der
Beirat ist der Auffassung, dass die Erhebung von Nutzungsentgelten zunächst
nur in Industriestaaten erfolgen sollte. Zu einem späteren Zeitpunkt
könnten dann möglicherweise auch interessierte Entwicklungs-
und Schwellenländer an einem solchen System teilnehmen. Es sollten
jedoch alle Schiffe – unabhängig von Flaggenstaat und Sitz der
Reederei – erfasst werden. Da der Großteil des Seeverkehrs
in Industriestaaten endet oder beginnt, könnten die wesentlichen
Teile des Schiffsverkehrs in den Häfen erfasst werden. Zugleich könnte
die Erhebung von Nutzungsentgelten – bei entsprechender Mittelverwendung
– als deutliches Signal der Industriestaaten für ihre Bereitschaft
verstanden werden, einen Beitrag zur Finanzierung globaler Nachhaltigkeit
zu leisten. Angesichts der nur unbefriedigenden Ergebnisse, die bislang
bei Verhandlungen über die Verbesserung von Umweltstandards für
Schiffe im Rahmen der Internationalen Meeresorganisation (IMO) erzielt
werden konnten, empfiehlt der Beirat, ein solches Nutzungsentgelt unter
dem Dach der OECD anzusiedeln. Hier wurden bereits in der Vergangenheit
zahlreiche Aktivitäten im Bereich der Schifffahrt entwickelt. Um
Widersprüche und Überschneidungen mit der Arbeit der IMO zu
vermeiden, wäre allerdings eine enge Zusammenarbeit mit der IMO erforderlich.
Dabei könnten von der Entwicklung eines Kriterienkatalogs durch die
OECD wichtige Impulse für die zügige (Weiter-)Entwicklung bindender
Umweltstandards durch die IMO ausgehen.
Höhe des Aufkommens und Verwendung der MittelBei
dem vom Beirat empfohlenen Gebührenfaktor für die Startphase
und einer zunächst EU-weiten Einführung würde sich das
jährliche Aufkommen auf 360–720 Mio. € (abzüglich
der Ermäßigungen für umweltfreundliche Schiffe) belaufen.
Um
den Zusammenhang zwischen Entgelterhebung und Mittelverwendung zu wahren,
muss das Aufkommen des Nutzungsentgelts dem Schutz der Meere zugute kommen.
Zunächst bestünde die Möglichkeit, die Mittel unmittelbar
zur Beseitigung der durch die Schifffahrt verursachten Schäden einzusetzen.
Diesem Ziel stehen jedoch eine Reihe von Problemen wie etwa die Lokalisierung
der von der Schifffahrt ausgehenden Umweltbelastungen entgegen. Daher
spricht sich der Beirat für eine weiter gefasste Zweckbindung aus:
Das Aufkommen sollte für den Schutz der Meere in ihrer Gesamtheit
verwendet werden. Ein effektiver Schutz der Meere und insbesondere der
Küstengewässer kann wegen des Zusammenwirkens verschiedener
Umwelteinflüsse und der Komplexität mariner Ökosysteme
nur bei Berücksichtigung aller relevanten Belastungen erreicht werden.
Nach Auffassung des Beirats sollten die Mittel aus dem Nutzungsentgelt
daher vorwiegend im Bereich des integrierten Küstenmanagements eingesetzt
werden, um damit die negativen Auswirkungen aller Nutzungsarten der Meere
auf ein umweltverträgliches Maß zu reduzieren.
Angesichts
fehlender Ressourcen von Entwicklungs- und Transformationsländern
bei der Entwicklung und Umsetzung eines integrierten Küstenmanagements
hält es der Beirat für gerechtfertigt, die zur Verfügung
stehenden Mittel vorrangig in diesen Ländern einzusetzen. Dafür
spricht außerdem die Effizienz des Mitteleinsatzes. Grundsätzlich
ist davon auszugehen, dass in Entwicklungs- und Transformationsländern
das größte Potenzial für eine vergleichsweise kostengünstige
Reduzierung von Belastungen der Meeresumwelt besteht. Zugleich beinhaltet
eine solche Mittelverwendung eine entwicklungsorientierte Komponente,
was die politische Durchsetzbarkeit auf internationaler Ebene erleichtern
sollte.
Bei
der Verwaltung der Mittel kann auf bereits vorhandene internationale Strukturen
aufgebaut werden. Auf Projektebene sollte die Verwaltung der Mittel durch
die GEF erfolgen, deren operative Programme schon jetzt den Bereich des
Meeresschutzes abdecken. Dabei sollte grundsätzlich am Prinzip der
Begrenzung der Förderung auf die "vollen vereinbarten Mehrkosten"
festgehalten werden. Die inhaltlichen Vorgaben für die Mittelvergabe
sollten in Einklang mit dem globalen Aktionsprogramm zum Schutz der marinen
Umwelt vor landgestützten Aktivitäten erfolgen. Wünschenswert
wäre auch eine enge Koordination mit der Biodiversitätskonvention,
aus deren Mitteln ebenfalls Meeresschutzprojekte im Rahmen der GEF gefördert
werden.
Daneben
sollte ein Teil der Mittel zur Finanzierung des Ausbaus der Hafenstaatkontrolle
in den teilnehmenden Staaten eingesetzt werden. Dadurch könnte einerseits
die Umsetzung bestehender Umweltstandards stärker als bisher kontrolliert
werden und andererseits ein Anreiz für Drittländer geschaffen
werden, an dem im Rahmen der OECD zu entwickelnden System der Nutzungsentgelte
teilzunehmen.
5 Entgelte für Nutzungsverzichtserklärungen (ENV)Darstellung des KonzeptsDas
Konzept der Entgelte für Nutzungsverzichtserklärungen (ENV)
setzt anders als die beiden vorangegangenen Formen von Nutzungsentgelten
nicht an globalen Gemeinschaftsgütern, sondern an nationalen Gütern
von globalem Wert ( goods of global value ) an, deren Erhalt ein
"gemeinsames Anliegen der Menschheit" ist. Solche Güter können
z.B. der Schutz der biologischen Vielfalt oder der Schutz von Boden- und
Wasserflächen sein. Diese Güter fallen eindeutig unter die Hoheit
von Staaten. In diesem Sinne liegt hier keine Regelungslücke vor.
Jedoch bedroht die derzeitige Regelung des Umgangs mit diesen Ressourcen
z.B. den Erhalt der biologischen Vielfalt, weil für viele Staaten
die degradierende – zum Teil durch Armut bedingte – Nutzung
ihrer natürlichen Ressourcen (kurzfristig) höhere Erträge
generiert als die Bereitstellung des Gutes "Schutz der biologischen Vielfalt".
Hier setzt der Gedanke der ENV an. Der Verzicht auf degradierende Nutzung
soll durch Entgelte belohnt werden, um finanzielle Anreize für den
Schutz von environmental goods of global value zu setzen.
Nutzungsentgelte
empfehlen sich demnach auch für nationale Umweltgüter, sofern
deren Erhalt globalen Nutzen stiftet. Nutzer der Leistungen, die aus dem
Erhalt dieser globalen Güter resultieren, hätten für die
Nutzung – etwa der ökologischen Funktionen oder des Existenzwerts
– zu zahlen. Um ein Durchsickern der ökologischen Anreizwirkung
auf die Ebene zu erzielen, auf der die Degradation erfolgt, sollten die
Mittel zumindest teilweise zur Kompensation derjenigen verwendet werden,
die aus einer degradierenden Nutzung Einkommen bezogen hätten. Dies
würde auch den durch Armut hervorgerufenen Umweltproblemen gerecht
zu werden.
Ausgestaltung von ENVDas
Konzept der ENV ist nicht nur anwendbar, wenn auf jegliche lokale Nutzung
verzichtet werden soll. Vielmehr können bestimmte Formen der wirtschaftlichen
Nutzung explizit zugelassen werden, wenn sie mit dem Erhalt der Ressource
in Einklang stehen. ENV stehen daher zum Beispiel nicht im Widerspruch
zum ökosystemaren Ansatz, der Erhalt und nachhaltige Nutzung biologischer
Vielfalt integriert (ecosystem approach der Biodiversitätskonvention).
Zur
konkreten Umsetzung von ENV sind mehrere Modelle vorstellbar. Neben bi-
oder multilateralen Verhandlungen wäre es etwa denkbar, Märkte
für Nutzungsverzichtseinheiten (z. B. tradable conservation credits
– TCC) einzurichten und durch (fiskal-) politische Anreize die
private Nachfrage nach handelbaren Nutzungsverzichtserklärungen zu
fördern. Auch ein weltweites System von Nutzungsverzichtsverpflichtungen
wäre erwägenswert. Ein solches System setzt voraus, dass sich
möglichst alle Staaten dazu verpflichten, eine bestimmte Mindestmenge
an wertvollen Naturflächen nicht zu degradieren. Länder, in
deren Hoheitsgebiet nur wenige wertvolle Naturflächen liegen, könnten
ihrer Verpflichtung durch den Kauf von "Verpflichtungsscheinen" nachkommen.
Diese Scheine müssten durch Nutzungsverzichtseinheiten derjenigen
Länder gedeckt sein, die wertvolle Naturflächen "im Überschuss"
haben. Bei der Verteilung der Verpflichtungsanteile müsste nicht
nur dem anteiligen Nutzen aus dem Erhalt des globalen Umweltgutes, sondern
auch der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der naturräumlichen
Ausstattung der einzelnen Länder Rechnung getragen werden. Ärmeren
Ländern, auf deren Hoheitsgebiet sich keine oder nur wenige wertvolle
Naturflächen befinden, wäre zum Beispiel kaum zuzumuten, ihre
knappen wirtschaftlichen Mittel für den Kauf von Verpflichtungsscheinen
zu verwenden. Aus ökonomischer Sicht liegt der Charme des Konzepts
der Verpflichtungsscheine – in Analogie zum Emissionsrechtehandel
(Zertifikate) – im hohen Effizienzniveau. Außerdem würde
auf diesem Wege ein automatischer Finanzierungsmechanismus für den
Schutz der environmental goods of global value entstehen.
Voraussetzungen für eine Operationalisierung und offene ForschungsfragenUm
ENV funktionsfähig zu machen, ist eine Vielzahl von Voraussetzungen
zu erfüllen und offene Forschungsfragen sind zu klären. So muss
etwa festgelegt werden, wer die Nutzungsberechtigten der in Frage kommenden
Naturflächen sind, welche lokalen Nutzungsformen zulässig, d.
h. als nachhaltig zu betrachten sind, wer Zahler bzw. Zahlungsempfänger
ist usw.
Bei
der Umsetzung von ENV ist ausserdem die Gefahr eines moral hazard
unbedingt zu beachten. Ist nämlich bekannt, dass lokale Nichtnutzung
kompensiert wird, könnte dies dazu führen, dass erst recht degradierende
lokale Nutzung von Umweltgütern betrieben wird, um so die Kompensationszahlungen
in die Höhe zu treiben. Außerdem dürfen Kompensationszahlungen
nicht dazu führen, dass lokale Umweltressourcen nur noch als Gegenleistung
für internationale Finanzmittel geschützt werden und dadurch
die Eigenverantwortung der Länder gegenüber der natürlichen
Umwelt und gegenüber künftigen Generationen geschwächt
wird. Diese Gefahr ist in einem System von Verpflichtungsscheinen geringer
als bei "klassischen" Kompensationszahlungen, da sich hier jedes teilnehmende
und mit der relevanten Ressource ausgestattete Land zunächst verpflichten
muss, ohne Gegenleistung für den Erhalt zumindest einer bestimmten
Menge der betreffenden Ressource zu sorgen.
Um
die genannten Fragen zu klären und die Voraussetzungen für die
Operationalisierung zu erfüllen, ist hoher Zeit- und Abstimmungsbedarf
notwendig. Der Beirat ist jedoch überzeugt, dass die Idee eines globalen
Systems von Verpflichtungsscheinen eine erwägenswerte Alternative
zu anderen Finanzierungsmechanismen, wie z.B. einem Tropenwaldfonds, ist.
Der WBGU empfiehlt daher, die Idee der ENV bzw. der Verpflichtungsscheine
stärker in die internationale politische Diskussion einzubringen
und die Forschungsaktivitäten in diesem Bereich zu stärken.
Die
Biodiversitätskonvention bietet sich als eine internationale Bühne
für Pilotprojekte und zur Klärung der offenen Fragen an. Der
wissenschaftliche Ausschuss der Konvention hat – speziell zum Thema
Wälderbiodiversität – bereits Empfehlungen für den
Aufbau von Schutzgebietsnetzwerken entwickelt. Die strategische Entscheidung
für ein "internationales ökologisches Netzwerk" wird von verschiedenen
Seiten bereits gefordert und könnte von der 6. Vertragsstaatenkonferenz
im April 2002 getroffen werden. Hier böte sich auch die Gelegenheit,
ENV und das Konzept der Verpflichtungsscheine als Finanzierungsinstrumente
in die Diskussion zu bringen und zu prüfen, inwieweit sie sich über
die GEF – der Finanzierungsmechanismus der Biodiversitätskonvention
– operationalisieren ließen.
6 Fazit: Umsetzung des Konzepts globaler NutzungsentgelteDer
WBGU ist sich bewusst, dass für die Umsetzung der hier diskutierten
"innovativen" Instrumente noch erhebliche Überzeugungsarbeit geleistet
werden muss. Nach Meinung des Beirats sollte das Konzept der Nutzungsentgelte
aufgrund seiner ökologischen Lenkungsfunktion und seiner Finanzierungsfunktion
zu einer bedeutenden Säule globaler Nachhaltigkeitspolitik werden.
Der Beirat möchte mit seinen Empfehlungen zu einer politisch tragfähigen
Umsetzung des Konzepts der globalen Nutzungsentgelte die Bundesregierung
anregen, sich über die Tagespolitik hinaus mit der Schließung
bestehender Regelungslücken auf internationaler Ebene zu befassen.
Im
Zusammenhang mit einer Umsetzung des Konzepts globaler Nutzungsentgelte
ist allerdings darauf zu achten, dass die erzielbaren Finanzmittel nicht
zu einer Verringerung der für Entwicklungszusammenarbeit verfügbaren
Mittel führen. Bereits heute wird ein beträchtlicher Teil der
Mittel für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) für
die Schaffung und den Erhalt globaler öffentlicher Güter verwendet,
und zwar insbesondere solcher im Umweltbereich. Das Entwicklungsprogramm
der Vereinten Nationen (UNDP) schätzt den Anteil auf ca. 25%. Ungeachtet
methodischer Probleme bei der Berechnung solcher Anteile wird deutlich,
dass die traditionell für Entwicklungszwecke vorgesehenen Mittel
der Entwicklungszusammenarbeit durch die Erhebung von Nutzungsentgelten
erheblich entlastet werden könnten. Der Beirat empfiehlt, den Finanzierungsbeitrag
von Nutzungsentgelten aus den öffentlichen Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit
heraus zu rechnen. Das Aufkommen globaler Nutzungsentgelte würde
dann einem imaginären Haushaltsposten "Globale Nachhaltigkeitspolitik"
entsprechen. Das Vorhandensein von zusätzlichen Mitteln für
globale Nachhaltigkeitspolitik macht es möglich, die finanziellen
Mittel der Entwicklungszusammenarbeit gezielter als bisher für die
"klassischen" Aufgaben der Entwicklungszusammenarbeit zu verwenden. Auf
diese Weise kann eine echte Zusätzlichkeit der Mittel aus dem Aufkommen
der Nutzungsentgelte erzielt werden.
Im
Hinblick auf eine Umsetzung des Konzepts globaler Nutzungsentgelte ist
schließlich auch die Abneigung der Industrieländer zu beachten,
ihre Finanzhoheit durch die Zweckbindung der Nutzungsentgelte und Verausgabung
durch internationale Organisationen einzuschränken. Möglicherweise
bietet hier jedoch die UN-Finanzierungskonferenz (UNFfD) durch ihre Einbettung
in den Nord-Süd-Kontext und ihre Bedeutung für den WSSD-Prozess
eine Gelegenheit, diese Widerstände zu reduzieren. Der WBGU empfiehlt
daher der Bundesregierung, die Chance von Monterrey zu nutzen und sich
für die Umsetzung der in diesem Politikpapier aufgezeigten Formen
von Nutzungsentgelten einzusetzen.
LiteraturIPCC
– Intergovernmental Panel on Climate Change (1999): Special Report
on Aviation and the Global Atmosphere. Cambridge, New York: Cambridge
University Press.
WBGU
– Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen
(2001): Welt im Wandel: Neue Strukturen globaler Umweltpolitik. Heidelberg,
Berlin, New York: Springer-Verlag.
WBGU
– Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen
(2002): Entgelte für die Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter.
Sondergutachten. Berlin: WBGU.
DanksagungDie
Erstellung dieses Politikpapiers wäre ohne die engagierte und unermüdliche
Arbeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Geschäftsstelle und
der Beiratsmitglieder nicht möglich gewesen. Ein besonderer Dank
des Beirats für ihren großen persönlichen Einsatz gilt
den Referenten Dr. Thilo Pahl (Geschäftsstelle Berlin), Referendar-jur.
Tim Bäuerle (Heidelberg), cand. oec. publ. Markus Dolder (ETH Zürich),
cand. oec. publ. Stephanie Fankhauser (ETH Zürich) und Dipl.-Volksw.
Marc Ringel (Universität Mainz).
Zum
wissenschaftlichen Stab gehörten ferner während der Arbeiten
an diesem Gutachten: Prof.
Dr. Meinhard Schulz-Baldes (Generalsekretär), Dr. Carsten Loose (Stellvertretender
Generalsekretär), Dr. Martin Cassel-Gintz (Geschäftsstelle Berlin),
Dr. Ursula Fuentes Hutfilter (Geschäftsstelle Berlin), Dr. Thomas
Fues (Institut für Entwicklung und Frieden, Duisburg), Dr. Jürgen
Kropp (Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung), Dr. Jacques Léonardi
(Max-Planck-Institut für Meteorologie, Hamburg), Dr. Franziska Matthies
(Universität Heidelberg), Dr. Tim Meyer (Fraunhofer-Institut für
Solare Energiesysteme, Freiburg/Br.), Dr. Angela Oels (Geschäftsstelle
Berlin), Dr. Benno Pilardeaux (Geschäftsstelle Berlin) und Dipl.-Biol.
Angelika Thuille (Max-Planck-Institut für Biogeochemie, Jena).
Des
Weiteren dankt der Beirat den externen Gutachtern für die Zuarbeit
und wertvolle Hilfe. Im Einzelnen flossen folgende externe
Expertisen in das Politikpapier ein:
Institut
für Seeverkehrswirtschaft und Logistik SdbR (ISL): Nutzung der Hohen
See als Transportweg – Möglichkeiten zur Erhebung von Entgelten.
Bremen: ISL.
Prof.
Dr. Paul Klemmer und PD Dr. Rüdiger Wink, Ruhr-Forschungsinstitut
für Innovations- und Strukturpolitik e.V. (RUFIS): Nutzungsentgelte
als Bestandteil der Finanzierung globaler Umweltpolitik. Das Fallbeispiel
Meeresschutzpolitik. Bochum: RUFIS.
Wissenschaftlicher
Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen |
|
|
|
 |
